当居民不是产权人，无权成立业委会，无权选聘物业公司，没资格参与小区公共事务的管理时，该怎么办呢？

这就是上海老公房居民面临的困境。

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无权诉苦，法律空白

瑞金二路街道地处上海中心城区，梧桐掩映，老房林立，透着深厚的历史人文底蕴。

但优雅街区的另一面，则是不成套房屋比例为黄浦区最高，大多是缺少管理手段的老公房。

街道的66个小区中，只有9个为商品房，50个为老公房，小部分为私房。街道约80%的地块位于上海衡复历史文化风貌保护区，平时的老房维修必须严格遵守风貌区的规定，不能擅动。

“老破小”多、设施不完善、不能擅动等，街区治理挑战之大已无须赘述，但最大的难题不在这些烦琐的现象本身，而是背后更深层的法律空白——老公房意味着，占街道最大比例人口的居民不是“业主”，而是“承租人”。

上海市金源方程律师事务所合伙人、渔阳里居民区法律顾问王德杰解释，与商品房不同，瑞金二路街道老公房里的居民为长期“承租人”，公房的权利人为上海市卢湾公房资产经营管理有限公司，前身是人们俗称的“房管所”。居民没资格成立“业委会”，更不可能“选聘物业公司”。

这批老公房的物业公司上海永嘉置业，相当于在帮国家打理房屋租赁事宜，这个“房东代表”在老百姓眼里是可以“一言堂”的。

“阿拉‘红卡’（公房租赁凭证）不好跟‘绿本本’（房地产权证）去比”“公房里住着，哪能要求忒高”……这是公房老一辈居民的“口头禅”。

如今，伴随着人们对城市美好生活的向往更加强烈，居民对生活环境提出了更高要求。当公房小区碰到公共厨卫矛盾、停车矛盾、楼道堆物、绿化改建、晾晒等诸多难题时，除了让居委会干部像“救火队长”般一个个调停解决，还有没有更加制度化、专业化的方式？

答案是有。

2019年起，在上海市金源方程律师事务所主任金缨带领的律师团队参与下，瑞金二路街道联手上海市卢湾公房资产经营管理有限公司，试点开展自治家园项目，成立了“公房小区自治家园执委会”。

在“执委会”中，公房出租人即“房东”将物业服务监督管理权适当让渡给公房承租人，赋予承租人更多的管理参与权。通过成立“议事大会”和“执委会”，由此引导居民从社区治理的“旁观者”转变成“参与者”“监督者”，努力营建共治、共享的美丽家园。

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拆浴缸有多难

“执委会是什么？和业委会有啥区别？”胡阿姨是永嘉居民区的居民，在公房小区住了大半辈子。最初听说执委会时，她是懵的。

其实，执委会的选举方式和业委会一样，但人员构成略有不同。居民们票选出4位居民代表，其中一位担任执委会副主任。但执委会主任必须由公房出租人委派。主任作为公房出租人的代表，拥有一票否决权。

为什么这样设计？

金缨解释，从法律角度说，是房东让渡了自身部分权利给居民，才让居民可以参与小区治理。居民的意愿最终不能损害房东权益，不然就可能形成四票对一票。所以为了保障房东权益，不仅执委会主任由房东委派，并且在关键时刻他可以行使一票否决权。

此外还有两个细节与业委会不同。一是执委会没有完全主体资格，对外它需要依附公房出租人。

二是执委会委员未必手握“红卡”，资格范围比业委会更广。比如，在一些执委会中有商铺店主，也有公房同住人等被票选为委员，多元主体共同参与公房治理。

胡阿姨坦言，她被票选为执委会副主任时，压力很大，究竟能为公房小区做些什么，起初摸不着头脑。

当时恰逢小区大修，希望广泛听取居民意见。新成立的执委会立即派上了用场。大家的意见集中在一点：合用卫生间矛盾特别突出。

合用之麻烦已不言而喻，更麻烦的是，每一间老卫生间里都配有一个破破烂烂的浴缸。陈旧的浴缸不仅占地方，而且对老人跨进去洗澡造成巨大障碍。

“长期以来，合用卫生间的浴缸不能想拆就拆，居民积怨已久。”胡阿姨解释说，公房公共部位，相当于房东的资产，不能轻易动。所谓牵一发而动全身，这里动一家便牵动全小区。

利用这次整体大修，分割卫生间、拆除浴缸的方案得到同意。却没想到更大的麻烦接踵而来。

合用卫生间只有一扇朝南的窗户，居民原以为可以均分。未曾料到历史保护建筑，外墙立面不能这样分割。方案是卫生间一拆为二，一间有窗、一间全暗。分到全暗的家庭自觉吃亏，坚决不同意。

执委会牵头居民群策群议，大家后退一步，提出能否朝北开窗？结果依然不符合历史保护建筑的规范。双方僵持不下，房屋大修就此停顿。

执委会委员自己也是居民。居民与居民之间都是“自己人”，对立意识没那么强。胡阿姨在日常邻居间的“嘎讪胡”中时不时夹带说服工作。

她说，单独一间卫生间，不用再排队等着用，自己想上多久就多久，也不用照顾别人家，从此方便很多。而且不会再有用水矛盾、打扫矛盾等，生活质量大大提高，总比现在完全不改好得多。

邻居们思想逐渐松动。此时，一位党员居民自告奋勇，“纸上谈兵没用，要不先改我家的卫生间，做个样板房给大家看”。样板房出来时，没有居民报名参观，嘲讽的声音不少，有人嫌弃道，“墨墨暗，有啥看头”。但胡阿姨知道，有些拒绝参观的居民其实私下都去看过，觉得“还可以”，嘴硬而已。契机来了。

最终，在街道、物业公司、执委会和居民们的多轮沟通与协商下，合用卫生间分割顺利推进。17个卫生间分割后，35户受益。

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修剪银杏，修出幸福感

“我们也不想一言堂，一口回绝居民诉求，不然矛盾太激烈了。”上海市卢湾公房资产经营管理有限公司物业部经理凌程说，“但没办法，我们有我们的流程”。

成立执委会，多方共治，缓解矛盾，房东也乐意，这就有了创新治理的前提。

过去，居民们很难理解，为什么每次提出需求，物业的通常回复是“要向上级打报告申请”。

实际上，正如批量拆除浴缸那样，公共空间牵一发而动全身，居民一个个去沟通，只能代表一户之需，物业很难表示同意。

一些居民一怒之下，常常打电话到“12345”投诉。但公房的物业公司主要工作是“保基本”，在居民平时只出低廉的租金和基本费用的情况下，物业公司只能保障房屋不破损、各项设施正常使用，无法像商品房小区物业一样，通过一些专项资金进一步提升、优化小区公共空间，那属于额外投入了。

所以，一些事项在商品房小区并不复杂。但到了公房小区，几乎没有渠道。即便物业公司愿意去做，个人意见也无法纳入流程。居民需要一个集体表达意见的规范渠道，与管理流程对接。

执委会的诞生，填补了这方面的空白。

胡阿姨如今积攒了点经验，体会到执委会角色之重。“执委会最方便的不是在会议桌上议事。我们与居民面对面，形式不叫沟通，而是聊天，听到真话。同时，我们作为居民代表，形成集体意见，可以更好地与物业有效沟通。”

“80后”宋颖颖最近对执委会的“桥梁作用”深有体会。她是长乐邨自治家园执委会委员、锦江居民区居民。这几日，她没有一天睡好觉，早晨睁开眼，就开始忙个不停。

长乐邨地处“梧桐片区”，时不时出现在包括《繁花》在内的多部上海题材影视剧中。老洋房在成片银杏树中若隐若现，成为网红打卡区。

对游客而言，银杏风貌独特，但对住在这里的“72家房客”来说，高大的树冠遮挡了老房子不多的阳光。有些窗户被遮得严严实实，不留一丝光照。冬天大风刮起时，有的窗户会被树枝剐蹭，发出恐怖的声音。

最近正逢小区绿化翻新，居民们纷纷提出，能否减少银杏。如果这来自个人诉求，那当然很难被采纳。但好在有了执委会。

代表居民集体意见的执委会，联系居委会、物业公司、居民区法律顾问等，一起商讨。砍树是不可能的，物业公司与有关部门沟通后得到回复，修树有技术规范，银杏不能剪头，不能减高度，但侧枝可适当调整。

宋颖颖一边从管理部门角度向居民解释，银杏不是想剪就能剪，物业还需要打报告申请修剪资金。一边又作为居民告诉大家，物业已经联系了修剪员，哪户想修剪哪棵树，一一报名提出。

修剪当日，每户人家亲自到场、执委会人员全程陪同，现场与修剪员沟通。

如此“每户定制式”修剪，让宋颖颖忙得马不停蹄，但看到居民们满意度提升、幸福感提升，她感到十分高兴。

她还在微信群里作为居民代表，反过来对物业公司表示感谢。由此拉近双方的距离。

而如今，执委会就是双方的“缓冲带”和“桥梁”。一群真正住在这里，对环境感同身受的居民代表，表达全体承租人的意见，大家一起手牵手。不仅事情办成了，居民与物业、职能部门之间对立情绪也少了。

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形成公约，防患于未然

经过5年的摸索，瑞金二路街道办事处副主任毛洪波把“自治家园执委会”分成几个阶段。

1.0版，福元小区、国泰公寓首先试点。通过让渡物业管理监督权、公共区域使用权，为公房小区探索出一条“社区共同体”的基层治理新路径。街道委托专业律师团队全程指导参与，并由居民区党员社工担任执委会党建工作联络员，引导设置公共议题，化解矛盾纠纷。

在城市更新过程中，街道党工委结合房屋大修、小区微更新，指导居民区党总支进一步推广公房小区执委会模式，继续在金谷邨、渔阳里、南昌路168弄3个小区推广，由此诞生了2.0版。

2.0版不再局限于一事一议。比如执委会形成《住户守则》，探索制定《装修管理公约》，协同综合网格工作站、物业公司、居委会，实施房屋装修登记报备—事中监管—销项归档全流程管理。更多矛盾纠纷得以化解在“萌芽”阶段，解决在未发之时。

2023年，街道党工委以公房小区大修为契机，在长乐邨、陕南邨、乐安坊、和合坊、人民坊和瑞金二路48弄6个小区打造3.0版。

3.0版走向更加精细化的治理模式。街道以微网格作支撑。同时，管理部门的响应速度也受到执委会的监督。

针对公房小区出租率高的特点，街道探索制定了《外来人口管理守则》，指导相关执委会梳理涉及房东、中介（二房东）、租客的权利义务和对周边居民可能造成的影响，以公约的形式告知每一位租住在此的人，共守公约，共享美好家园。

“我们已经意识到，执委会要发展下去，需要进一步提升和改进。”一位自治家园执委会成员说，“比如有些公共事务，事先要形成守则、公约。我们需要来自更多部门的支持，不能光靠执委会单打独斗”。

如今，隔壁一些没有执委会的公房小区主动提出成立执委会。而颇有经验的执委会，更加主动提出一些想法。

比如，渔阳里小区，每逢大团参观，游客们从居民晾晒的衣服下经过。居民自己觉得不好意思，通过执委会提出，如果有重要参观活动，希望提前发在群里通知，居民先把衣物收起来，创造一个美好的参观环境。

比如，长乐邨成为网红打卡地后，居民也为自己土生土长的地方感到自豪，并不想一律阻止游客拍照，反倒在执委会的牵头下，主动提出设计一条“长乐邨City Walk”路径，让这里的文化和历史故事被更多人知晓。如今，每周五下午，长乐邨居民定期召开议事大会，共同协商文旅参观方案。

“这就是我愿意在执委会工作的原因。”宋颖颖说，“我在长乐邨土生土长。我心目中向往的社区环境、邻里关系，应该是和谐美好、美美与共的。我愿意为创造这样的生活环境，贡献一份力量”。

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专家对话

记者：实际上，老旧小区如何解决矛盾和纠纷，媒体多有报道。但这个项目的特别之处在于，以法治思维填补空白。当时怎么会想到这一步？

金缨（上海市人大代表、上海市金源方程律师事务所主任）：起初也是被问题所逼。我们的团队担任黄浦区一些居民区的法律顾问，发现公房小区的老百姓需求一点儿不比商品房小区少，但解决路径没有商品房小区多。

解决不了怎么办？公房居民去打“12345”投诉。作为律师，我们经常介入各类具体而又复杂的纠纷中。大家逐渐意识到，公房小区缺少“业委会”这样的机制。

从法律角度思考，成立执委会的依据在哪里？我们的办法是一方面由房东（公房公司）让渡一部分权利给居民，让居民虽无“业主之名”，但可行“业主之实”。另一方面，为了限制居民权利滥用，赋予担任主任的公房代表一票否决权。

有了执委会后，解决问题的角度不一样，律师指导的路径也不一样。我们不再是一个个协调矛盾、一次次提供法律咨询，而是根据居民共同需求、共同问题，进行事前指导，提前规避矛盾，甚至共同参与设计一整套规则。

记者：从法律意义上剖析，这一创新模式的价值是什么？

金缨：公房小区有几个难题：物业公司管理难、居委会牵头难、百姓集体表达意见难。

现在，把公房小区纳入法治范畴，以成立“公房小区自治家园执委会”为抓手，通过制定《章程》《议事规则》《选举办法》《发起人公告》等，从法律层面确保符合《民法典》中所有权的处分权和委托授权属性，实现了法治先行。加之通过党建引领，制定标准，创新纠纷化解机制，走出了一条“公房小区自治”的新路。

在此过程中，我们构建了权责清晰的法理体系，形成“一方指导、三体运行”的工作体系。比如搭建“议事平台”，构建了有章可循、有程可循、有迹可循的精细化工作格局。引入“治理共同体”，构建“公房公司+小区议事大会”双主体参与社区管理的新路径。

公房小区的问题，如果最后都推给物业、推给居委会，效果并不好。人民城市人民建，需要人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享，世世代代生活在此的老百姓，让公房管理向公房自治转变。

记者：创新模式的过程中，有没有遇到一些阻碍？

金缨：成立的过程比较顺利。但实际运行中会碰到问题。

比如国泰公寓的停车公约在执行过程中，有人不接受，故意把车子堵在弄堂门口，挑战管理规定。接警民警觉得车子堵在街边影响通行当然不对，但小区停车矛盾仍需要协商解决。其实这个停车公约是大家表决通过的，同样具有法律效力。

现在，我们团队的律师在参与社区规约的协商时，都会建议邀请社区民警一起参与。软法也需要硬治理，居民们以协商议事方式表决通过的，如《住户守则》等，更需要得到公权力的支持和维护。

记者：您曾经提到，这套创新模式，不仅可在公房小区复制推广，还能对当下加快发展的保障性租赁住房管理有所启迪？

金缨：是的，根据上海市政府《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》，之前俗称的“公租房”，已经统一纳入保障性租赁住房管理。从法律上看本质都是公有租赁住房，只是租赁期限不同，准入条件不同。当下，保障性租赁住房发展时间还不长，但是到了一定时间，就会引发类似的治理矛盾。

目前，公有住房管理在法律上还是空白，期待相关法律法规早日出台的同时，我们也可以继续探索公有住房的自治模式，做出一套“上海样本”。